Выступление и предложения руководителя Астраханское УФАС России Меркулова Н.С. на расширенном заседании коллегии ФАС России в г. Казани.

Особенности антимонопольного контроля деятельности хозяйствующих субъектов в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом

Динамика количества поступивших в Астраханское УФАС заявлений (жалоб) в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом свидетельствует об актуальности данного вопроса. Так, количество поступивших заявлений по статьям 10, 11, 14, 17 в сфере транспорта в 2010 году - 8, в 2011 году — 24, за 9 месяцев 2012 года — 135; возбуждено дел: в 2010 году - 3, в 2011 году — 20, за 9 месяцев 2012 года —113.

Увеличение количества заявлений, поступивших в Управление обусловлено следующими причинами:

1. Истечением срока действия договоров на осуществление перевозок по межмуниципальным маршрутам маршрутам Астраханской области, заключенных Министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области в 2009 году по результатам проведенных торгов и, соответственно, объявлением новых конкурсных процедур.
2. Утверждением Администрацией г. Астрахани новой маршрутной сети и проведением открытых конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам, включенным в эту сеть.
3. Конкурсные процедуры на право заключения договоров по организации безопасной перевозки пассажиров на муниципальных пригородных маршрутах федеральным законодательством не регулируется, поскольку отсутствуют единые подходы к обеспечению доступа перевозчиков на маршруты перевозок регулярного сообщения.
4. Правовая неопределенность полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения.
5. Вопросы проведения конкурсов, критериев отбора перевозчиков федеральным законодательством не определены. Вместе с тем, основные нарушения антимонопольного законодательства выявляются антимонопольными органами именно в сфере установления и применения критериев отбора, которые зачастую имеют дискриминационный характер. Судебная практика по данному вопросу неоднозначна.

Действительно, исходя из анализа имеющейся судебной практики по данному вопросу, можно сделать вывод о том, что единая правовая позиция судов в данном вопросе отсутствует.

Так, как следует из постановления ФАС Поволжского округа по делу №А57-5585/2010, постановления ФАС Волго-Вятского округа по делу №А11-1560/2011, пассажирские перевозки в рамках общественного коммерческого заказа  относятся к услугам и, соответственно, не являются муниципальными нуждами.

Однако, как следует из решения Арбитражного суда Астраханской области по делу №А06-4930/2012 к данным правоотношениям необходимо применять положения ст.6 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой по аналогии закона к спорным отношениям применимы нормы Федерального закона №94-ФЗ, регулирующие сходные отношения.

В соответствии со ст.14 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Согласно п.2 ст.1 Закона №94-ФЗ настоящий Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений.

Согласно части 2 статьи 3 Закона №94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Согласно статье 5 Закона №94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Таким образом, учитывая неоднозначную позицию судов, по данному вопросу, можно придти к следующим противоречивым выводам:

1. Закон о размещении заказов распространяет свое действие на пассажирские перевозки, поскольку предметом торгов на право организации перевозок пассажиров  и багажа на регулярных маршрутах является, в том числе, перевозка пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, а компенсация затрат на перевозку льготных категорий пассажиров возмещается за счет средств местного и регионального бюджетов.
2. Закон о размещении заказов не распространяет свое действие на пассажирские перевозки, поскольку привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением  договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующего бюджета, так как осуществляется за счет средств самих граждан.
3.  Закон о размещении заказов может применяться в сфере регулирования пассажирских перевозок по аналогии в соответствии со ст. 6 ГК РФ.

               Исходя из вышеизложенного, предлагаю:

1. Законодательно на федеральном уровне определить существенные условия договоров на организацию внутримуниципальных пассажирских перевозок между перевозчиком и органом власти.
2. На федеральном уровне разработать надлежащий механизм субсидирования деятельности перевозчиков и/или компенсации затрат, связанных с перевозкой льготных категорий пассажиров.

         Другие предложения Астраханского УФАС России по совершенствованию                                       антимонопольного контроля.

1. Дополнить статью 35 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции»  пунктом, обязывающим Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления направлять в антимонопольный орган уведомления обо всех соглашениях, достигнутых в письменной форме между ними и финансовыми организациями.

2.  Совместно с МВД России разработать механизм проведения эффективного расследования фактов недобросовестной конкуренции. В том числе при продаже, обмене или ином введении в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг.

3. Дополнить законодательство об оперативно-разыскной деятельности положением, обязывающим органы МВД осуществлять оперативно-разыскные действия по обращениям антимонопольных органов и включению антимонопольных органов в перечень получателей результатов оперативно-разыскной деятельности органов МВД.

4. Предусмотреть  стимулирование аутсорсинговых инструментов для развития конкуренции за счет сокращения присутствия поставщиков- монополистов в т.ч. государства ,государственных компаний, естественных монополий на рынке.

5. Предусмотреть создание региональной базы данных земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности , свободных от прав третьих лиц, и которые могут быть использованы для жилищного строительства, включая индивидуальное жилищное строительство, комплексное освоение в целях жилищного строительства, в разрезе муниципальных образований области с указанием местоположения каждого земельного участка  и назначения  использования.

           Рекомендации членов ОКС при Астраханском УФАС России от АРО «Деловая Россия», АРО «Опора России», Астраханской ТПП и Астраханского УФАС  на заседании 24 октября 2012 года

1. Рекомендовать органам местного самоуправления Астраханской области поручать содержание муниципальных кладбищ хозяйствующим субъектам при условии неосуществления ими деятельности по оказанию услуг по погребению.

2. Привести в соответствии с жилищным законодательством деятельность по оказанию услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов для чего:

2.1. Рекомендовать Мэру г. Астрахани отменить постановления Постановление мэра г. Астрахани от 12.12.2005 № 2083-м, от 27.12.2005 N 2211-м и от 28.11.2008 № 4830-м, которым установлены рекомендуемые нормы накопления твердых бытовых отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений г. Астрахани и нормы накопления твердых бытовых отходов в год на 1 человека в г. Астрахани (в благоустроенном и неблагоустроенном жилых фондах);

2.2. Рекомендовать Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Астраханской области принять меры к тому, чтобы:

- операторы (предприятия жилищно-коммунального комплекса) поручали ООО «ЕИРЦ» осуществлять деятельность по ведению лицевых счетов и выставлению счетов за услуги по вывозу твердых бытовых отходов при условии согласия потребителей услуг (граждан) на обработку персональных данных;

2.3. Рекомендовать Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области принять меры к тому, чтобы:

- гражданам, проживающим в многоквартирных домах, плата за вывоз ТБО выставлялась в счетах в составе платы на содержание и ремонт жилого помещения исходя из 1 кв. м жилой площади.

- счета за услуги по содержанию и ремонту жилого помещения выставлялись исходя из тарифов, утвержденных на собраниях собственников многоквартирных домов.

3. Рекомендовать Правительству Астраханской области и администрации г. Астрахани определить места для строительства автозаправочных станций и предложить их на конкурсной основе предпринимателям для осуществления деятельности по реализации нефтепродуктов.

4. Стимулирование создания и развития управляющих компаний:

Рекомендовать  Правительству Астраханской области и администрации г. Астрахани:

- Разработать и утвердить критерии оценки деятельности управляющих компаний;

- Проводить конкурсы «Лучшая управляющая компания» и поощрять их победителей;

- Создавать управляющие компании на базе бизнес-инкубаторов.

- Организовать системный мониторинг целевого использования финансовых средств, полученных управляющими организациями за предоставление жилищных услуг;

- Обеспечивать подготовку специалистов в области управления многоквартирными домами из числа индивидуальных предпринимателей, управляющего персонала многоквартирных домов, старших по многоквартирным домам, иных категорий граждан.

- Создать рейтинг управляющих организаций;

• Создать Реестр руководителей управляющих организаций, нарушавших обязательства договоров с собственниками помещений в многоквартирных домах.

В  ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ В АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ НА                                              2010 - 2012 ГОДЫ

Предусмотрены меры по развитию конкуренции в разных отраслых экономики региона.

Однако в ряде случаев  предложенные меры  не оказывают   существенного ввлияния на развитие конкуренции в регионе.

В рамках взаимодействия ответственного исполнителя  Программы  с экспертным советом предусмотреть межведомственные мероприятия , привлечение ресурсов программы для  решения оперативных задач и решения  задач, которые не могут быть решены силами одного ведомства, сформировать механизм использования системы контроля для корректировки задач и мероприятий Программы.

Как отмечается в  материалах анализа  Министерства экономического развития  РФ  «лучшей практики мероприятий по развитию конкуренции в регионах РФ «  одной из проблем является Администрирование региональной программы развития куренции, в недостаточной системности действий исполнителей отдельных мероприятий и разработчиков программ.

Комплексная система администрирования Программы должна включать в себя:

→ Систему стратегического планирования

→ Систему ресурсного обеспечения

→ Систему оперативного управления

→ Систему контроля

Предложения системных мер в Программу :

1.Важным  при реализации Программы является  взаимодействие отвественного исполнителя  Программы  с дополнительными институтами  для оперативного управления конкурентной политикой  – со специальными постоянно действующими экспертными комитетами ,отвечающими за вопросы развития конкуренции экспертных  советов  по развитию конкуренции

По результатам заседаний  должны определяться поручения органам исполнительной власти края, рекомендации органам государственной власти РФ, органам местного самоуправления, организациям и объединениям предпринимателей.

   В рамках взаимодействия ответственного исполнителя  Программы  с экспертным сообществом  предусмотреть межведомственные мероприятия , привлечение ресурсов Программы для  решения оперативных задач и решения  задач, которые не могут быть решены силами одного ведомства, сформировать механизм использования системы контроля для корректировки задач и мероприятий Программы.

2. Программой также должен быть разработан порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства, размещенный на официальном сайте администрации  области и города .Результаты экспертизы проектов нормативных актов министерств и ведомств  размещаются  также на сайтах органов исполнительной  власти.

3. Необходимо предусмотреть мониторинг встреч глав администраций муниципальных образований с общественными объединениями бизнеса –Деловая Россия, Опора Россия , ТПП,бизнес-сообществом, размещение протоколов поручений по итогам встреч на официальных сайтах муниципальных образований.

4. Предлагается  проводить отраслевые совещания в целях выявления и устранения административных, нормативно-правовых и организационных барьеров в  Астраханской области

5. Предлагается разработать  рекомендации и провести  обучающие семинары с представителями отраслевых и территориальных общественных советов по организации и проведению общественной экспертизы

6. Важным является проводить мониторинг реализации принятых решений  и публикация существующего положения на сайтах администрации области и города.

7. Предусмотреть  стимулирование аутсорсинговых инструментов для развития конкуренции за счет сокращения присутствия поставщиков- монополистов в т.ч. государства ,государственных компаний, естественных монополий на рынке.  

8. Предлагается предусмотреть создание региональной базы данных земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности , свободных от прав третьих лиц, и которые могут быть использованы для жилищного строительства, включая индивидуальное жилищное строительство, комплексное освоение в целях жилищного строительства, в разрезе муниципальных образований области с указанием местоположения каждого земельного участка  и назначения  использования.

9.  Размещение  информации в открытом доступе на сайтах администрации области и города. обеспечение открытости информации о доступной инфраструктурной мощности .

10. Поддерживаем упразднение  Гупы И Мупы во всех секторах экономики региона , кроме обороны ) ,представляющихся государственными предприятиями, с получением государственных средств. Гупы и Мупы являются хозяйствующими субъектами ,  работая  на конкурентном рынке, ограничивают конкуренцию.

один из примеров : создается муниципальное предприятие, с представителем бизнеса расторгается договор и имущечство передается муниципальному предприятию.

       Для предложений в региональную программу  в качестве основных отраслей взяты здравоохранение, образование, ЖКХ, транспортное обслуживание , потребительс кий рынок которые в большей степени доступны мерам воздействия региональных властей и на данных рынках сконцентрированы большее количество малого и среднего бизнеса .

                              Предложения в области образования:

- в целях создания равных условий для участия частного бизнеса в предоставлении услуг дошкольного образования принять постановления правительства области, предусматривающие финансовую поддержку индивидуальных предпринимателей из регионального и муниципальных бюджетов на условиях софинансирования для : автономных дошкольных  образовательных учреждений,  частных детских садов , семейных групп

 Совместно с администрациями  районов  области  и города разработать планы мероприятий по развитию альтернативных моделей дошкольного образования . В описании механизма реализации мероприятия предусмотреть последовательность действий  включая  как контрольные сроки, так  и нормативно-правовые акты, перечень ответственных лиц, ресурсного обеспечения мероприятия.

                                         В области здравоохранения:

Стимулирование института частных врачей общей практики для медицинских учреждений.

Сформировать  систему правил  в области  ОМС, позволяющей  гражданам ежегодно на основании заявления осуществлять  свободный выбор амбулаторно-поликлинического учреждения.

   Правительству АО Предусматреть  направление средств  областного бюджета в виде субсидий в бюджеты  муниципальных районов, , принявшим в установленном порядке муниципальные программы, предусматривающие средства на софинансирование мероприятий

программы для открытия офиса врача общей практики

                                               В области ЖКХ:

Выход на рынок услуг по управлению многоквартирными домами предполагает значительные финансовые вложения в капитальный и текущий ремонт жилого фонда, при этом вомногих регионах проблемой остается несвоевременная оплата населением услуг по содержанию жилья. Кроме того, управляющие компании, организованные на базе ЖЭКов, имеюторганизационное и техническое преимущество  перед новыми игроками.

Предложение:

-Упростить процедуру перехода в другую управляющую компанию для собственников помещений  в случае невыполнения обязательств  по договору  на обслуживание , заключенному по решению более 51 % собственников помещений дома.

- Организовать электронную площадку «Горячую  Линию» для   жалоб и обращений населения. Обращения и решения по ним размещать на сайте администраций города и области.Передача на конкурсной основе домов- новостроек в управление управляющим компаниям.

                                В области потребительских услуг:

Создание условия для развития конкуренции на потребительском рынке за счет поддержки малых форм хозяйствования

Меры были предусмотьрены Правительством АО на 2010-2012 г.г- Важна реализация намерений

 совершенствование инфраструктуры данного рынка за счет развития современных предприятий торговли (торговых центров, торговых комплексов, гипермаркетов, супермаркетов и т.д.);

- организация фирменных магазинов, торгующих товарами местных производителей, что позволит сократить посреднические звенья и снизить долю издержек обращения в конечной цене товара;

- принятие нормативных правовых актов, определяющих порядок разработки схем размещения нестационарных торговых объектов на территории области с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения торговыми площадями;

- разработка и реализация схем размещения нестационарных торговых объектов на территории области;

- содействие развитию альтернативных форм организации торговой деятельности путем расширения практики прямых продаж сельскохозяйственных товаров населению (выездная торговля, тонары, ярмарки выходного дня);

- стимулирование инвестиционных проектов, направленных на строительство логистических центров поставок, осуществляющих прием и хранение сельскохозяйственной продукции, формирование партий товаров для отгрузки хозяйствующим субъектам, осуществляющим оптовую и (или) розничную торговлю продовольственными товарами

                            Розничная реализация нефтепродуктов:

 Принадлежность основных продавцов рынка розничной реализации бензина автомобильного и дизельного топлива на территории г. Астрахани и локальных рынков муниципальных районов Астраханской области относится к вертикально-интегрированным нефтяным компаниям: ОАО "ЛУКОЙЛ" и ОАО "Газпромнефть".

Предложение  Правительству Астраханской области:

 В целях развития конкуренции в сфере розничной реализации нефтепродуктов предполагается:

• реализовать намерения по продыдущей программе развития конкуренции Правительства АО -  разработать проект нормативного правового акта Астраханской области о возможности реализации мелких оптовых партий горюче-смазочных материалов через торги.

                                В области аквакультуры:

 –принять закон « Об аквакультуры»  - по которому аквакультуру  отнести к сельскому хозяйству и внести изменения в «Водный кодекс»  по  беплатности пользования водными ресурсами предприятиями аквакультуры.