Семинар с представителями пассажирских перевозок
Вчера в Астраханском УФАС России состоялся семинар с представителями пассажироперевозчиков. Тема семинара: "Административная ответственность за антиконкурентные соглашения". Выступал руководитель Управления, он рассказал об антимонопольном законодательстве в области перевозок пассажиров наземным транспортом.
Речь Меркулова:Основа любой рыночной экономики это - конкуренция, т.е. «честное соревнование» хозяйствующих субъектов на различных рынках за наиболее полное удовлетворение потребностей общества и его граждан. Антиконкурентные соглашения сводят на нет работу естественных рыночных регуляторов и влекут за собой негативные последствия для экономики и потребителей. В связи с этим антиконкурентные соглашения, особенно картели, - одна из основных угроз для рыночной экономики.
Несмотря на относительную «молодость» антимонопольного законодательства в целом и норм об административной ответственности за антиконкурентные соглашения, в частности, накоплен богатый опыт правоприменительной практики. В нашей статье мы хотели бы остановиться только на некоторых делах, имеющих «прецедентное» значение для правоприменения, либо требующих, на наш взгляд, дальнейшего научного, законотворческого, практического осмысления.
Так, важные вопросы, касающиеся сроков давности и порядка их исчисления для привлечения лица к административной ответственности, получили свой ответ по делу по заявлению ООО «Камышинские Колбасы Соловьева». Общество оспорило постановления ФАС России по делу об административном правонарушении, которым оно было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10 июня 2013 г. требования общества удовлетворены. Признавая незаконным и подлежащим отмене постановление ФАС России по делу об административном правонарушении, суд первой инстанции исходил из того, что постановление принято за пределами срока давности привлечения лица к административной ответственности. Суд также указал на то, что вмененное правонарушение не является длящимся и было окончено в момент заключения соглашения.
Вышестоящие судебные инстанции не согласились с решением суда первой инстанции. Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что обстоятельства, связанные с установлением факта наличия соглашения между хозяйствующими субъектами, его действием во времени, являются предметом доказывания по делу об оспаривании решения антимонопольного органа, принятого по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в частности п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Общество привлечено к административной ответственности за правонарушение, выразившееся в действиях, как связанных с заключением антиконкурентного соглашения и участием в торгах, так и исполнением договора. Постановление о привлечении ООО «Камышинские Колбасы Соловьева» к административной ответственности вынесено 4 марта 2013 г., то есть в пределах годичного срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Хотелось бы также остановиться на Постановлении Верховного суда Российской Федерации от 17 ноября 2014 г. по делу № 309-КГ14-2. Данным судебным актом Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П., рассмотрел жалобу на состоявшиеся в отношении ОАО «Единая торговая компания» судебные акты по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Постановлением № 114.32/81-12 заместителя Руководителя Федеральной антимонопольной службы от 23 апреля 2012 года ОАО «Единая торговая компания» было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 912 033 361 рублей.
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20 июля 2012 г., оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2012 г. и постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 23 апреля 2013 г., постановление № 114.32/81-12 заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы от 23 апреля 2012 г. признано незаконным и отменено.
В связи с недавними изменениями в процессуальном законодательстве (ликвидацией Высшего Арбитражного суда и передачей его полномочий Верховному суду), жалобы в порядке надзора на состоявшиеся судебные акты арбитражных судов по обжалованию решений о наложении штрафов подлежат рассмотрению Верховным судом РФ в соответствии с нормами КоАП РФ. Заместитель Руководителя ФАС России обратился с соответствующей жалобой в Верховный Суд Российской Федерации.
В удовлетворении жалобы было отказано. При этом суд мотивировал свою позицию следующим. По делу не установлено обстоятельств, которые могли бы послужить основанием для отмены судебных актов в соответствии с положениями ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ. Согласно ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается. Ухудшение положения указанного лица тем более недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении судебных актов. Данная норма корреспондирует требованиям ст. 46, ч. 1 ст. 50, ст. 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.
Не углубляясь в дискуссию о том, что юридическое лицо - это фактически юридическая конструкция, фикция и наделение его всеми теми же правами человека и гражданина, которые присущи человеку от рождения - вопрос спорный, мы хотим кратко акцентировать внимание на следующем.
Применение данной нормы о правах человека к коммерческому юридическому лицу необоснованно, поскольку оно, по определению, более сильный субъект, чем физическое лицо (гражданин) и уравнивание их в правах в рамках КоАП РФ, на наш взгляд, неверно.
Складывается парадоксальная ситуация, когда пройдя несколько судебных инстанций на условиях состязательности арбитражного процесса, государственный орган, в силу, по большей части, юридико-технических проблем, недоработок при внесении изменений в действующее законодательство, в высшей надзорной инстанции попадает в «неравные» условия с оппонентом. Следует также отметить, что рассмотрение таких важных вопросов происходит непублично, судья принимает решение единолично, без вызова сторон, что, безусловно, не способствует транспарентности российского правосудия. Полагаем, что данный вопрос необходимо урегулировать как на уровне законодателя, так и на уровне правоприменителя.
Нельзя обойти вниманием неоднозначные вопросы в практическом применении санкций норм института административной ответственности за антиконкурентные соглашения.
Так, несколько компаний решением ФАС России признаны нарушившими ст. 16, п. 3 ч. 1 ст. 11, п. 3 ч. 4 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Юридические лица совершили правонарушение при проведении Приморским территориальным управлением Росрыболовства конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромысловых участков для осуществления товарного рыбоводства в отношении водных биологических ресурсов внутренних морских вод Российской Федерации. Торги проводились по 29 лотам. Перед проведением торгов по ряду лотов были достигнуты антиконкурентные соглашения, при реализации которых была обеспечена победа указанных компаний.
При назначении административного штрафа в отношении данных компаний следует руководствоваться редакцией ст. 14.32 КоАП РФ, введённой Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ» (начало действия редакции КоАП РФ – 7 января 2012 г.). В соответствии с внесёнными данным законом изменениями в качестве санкции в статье 14.32 КоАП РФ предусмотрен штраф, исчисляемый от 0,1 до ½ начальной стоимости предмета торгов. Таким образом, штраф в отношении компаний должен рассчитываться, исходя из начальной стоимости предмета Конкурса.
Однако конкурсная документация не предусматривала установления начальной стоимости для торгов. Исходя из этого, теоретически возможны следующие варианты расчёта административных штрафов для указанных юридических лиц.
Расчёт штрафа может быть произведён, исходя из размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение. В качестве таких расходов может быть принят размер платы за предоставление рыбопромысловых участков, т. е. размер платы по контрактам, которые были заключены победителями по лотам.
Хотя, строго говоря, этот расчёт достаточно условный, поскольку сделан, исходя из платы за предоставление рыбопромысловых участков, которая не является даже основным критерием оценки и сопоставления заявок. Он не отражает «начальной стоимости предмета Конкурса». Самым «затратным» для участника торгов и «весомым» (40%) является критерий – «планируемые объемы разведения водных биологических ресурсов». При этом закономерно встает практический вопрос о том, как оценить эти «планируемые расходы» и расходы по какому из предложений участников брать за основу.
Невозможность бесспорного применения ни одной из альтернативных санкций ст. 14.32 обусловливает наложение на компании минимального штрафа в размере 100 000 рублей, что совершенно не отражает степень общественной опасности совершенного правонарушения. Налицо явный пробел в законодательстве, который необходимо устранить.
Интересным с практической точки зрения является вопрос о привлечении к ответственности за заключение антиконкурентных соглашений организаций, пользующихся услугами организаций-консультантов, представителей, действующих на основании гражданско-правовых договоров и доверенностей. В данных случаях речь идет о том, что организации участники товарного рынка - хозяйствующие субъекты, осуществляющие продажу товаров на одном товарном рынке и непосредственно получающие выгоду от заключения антиконкурентных соглашений («представляемые»), действуя через посредников-представителей, пытаются избежать ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Полагаем, что при доказывании совершения представляемым действий по заключению антиконкурентного соглашения, его вины, квалификации и привлечении к ответственности, необходимо акцентировать внимание на следующем.
Во-первых, в соответствии с нормами гражданского законодательства (ст. 182 Гражданского кодекса РФ), действия поверенного непосредственно создают, изменяют и прекращают гражданские права и обязанности представляемого. Во-вторых, какой-либо принципиальной разницы в том, - силами работника, работающего по трудовому договору или силами организации-представителя, оказывающей услуги по гражданско-правовому договору, в интересах представляемого непосредственно совершаются действия по заключению антиконкурентных соглашений – нет. В-третьих, согласно ч. 2 ст. 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Следовательно, необходимо учесть, что представляемый всегда имеет возможность самостоятельно совершить действия, поручаемые представителю. Данный вывод подтвержден судебной практикой. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14.03.2014 по делу № А27-7644/2013: «Отклоняя доводы о недоказанности вины ОАО «РЖД» с учетом передачи полномочий по рассмотрению вопросов о технологическом присоединении ОАО «Росжелдорпроект» согласно договору поручения, суды, на основании норм действующего законодательства, в том числе статей 971, 963 Гражданского кодекса РФ, положений, установленных Правилами № 861, пришли к обоснованному выводу, что наличие договора поручения не является обстоятельством, освобождающим сетевую организацию от ответственности за неисполнение возложенных на нее обязательств, поскольку не исключает возможности ОАО «РЖД» самостоятельно выполнять действия по осуществлению комплекса юридических действий, связанных с технологических присоединением».
Таким образом, действия организации - участника товарного рынка, непосредственно получающего выгоду от заключения антиконкурентных соглашений (представляемого) подлежат квалификации по ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Действия организации-представителя в зависимости от того, является ли организация хозяйствующим субъектом, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке с представляемым или нет, - могут быть квалифицированы соответственно по ч.1 либо по ч. 4 ст. 11 Закона о защите конкуренции.
Очень большое значение для правоприменительной практики всегда имели и имеют разъяснения Высших судебных инстанций. По делам об антиконкурентных соглашениях таковым является Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», которым была проработана и обобщена судебная практика по делам о согласованных действиях и которое применялось также по делам о соглашениях (Постановление ФАС Уральского округа от 02.11.2011 № Ф09-6977/11/).
Однако оно перестало отвечать реалиям сегодняшнего дня в связи с изменениями действующего законодательства, введенными «третьим антимонопольным пакетом». Они окончательно исключили возможности «смешения» понятий «согласованные действия» и «соглашение», а также введение необходимости «публичного заявления одного из участников согласованных действий» и ограничение по доле на товарном рынке (не менее 20% для согласованных действий. По этой причине после 2012 года, количество дел о согласованных действиях сократилось, а количество дел по антиконкурентным соглашениям возросло.
Считаем, что за последние пять лет накоплена обширная судебная практика по делам о картелях и других антиконкурентных соглашениях, которая требует самостоятельного обобщения и разъяснения на уровне Верховного Суда Российской Федерации (в рамках отдельного постановления или путем внесения изменений в вышеуказанное Постановление ВАС РФ).
Такое разъяснение, безусловно, стало бы ориентиром и для ФАС России, и для судебных органов, и для юридического сообщества в целом. Оно могло бы сыграть очень важную роль, урегулировав значительную часть спорных аспектов правоприменительной практики.
И в заключении, руководитель ответил на многочисленные вопросы присутствующих.