• twitter
  • facebook
  • livejournal
  • vkontakte
  • youtube
  • instagram
  • soundcloud

АНАЛИЗ практики Астраханского УФАС России в части выявления нарушений требований статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления,

Исходя из анализа сводной отчетности за период 2014-2016 годов можно сделать вывод о том, что количество обращений от субъектов предпринимательской деятельности о наличии признаков нарушений стаьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О Защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) из года в год не снижается. Так, в 2014 году в Астраханское УФАС России поступило 21 заявление, в 2015 году — 49 заявлений, в 2016 году — 48 заявлений.

Всего возбуждено дел по признакам нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции ( с учетом дел, возбужденных по инициатимве территориального органа): 2014 год — 33 дела, 2015 год -29 дел, 2016 год — 4 дела и 26 выданных предупреждений. Принято решений о наличии нарушений  статьи 15 Закона о защите конкуренции: 2014 год — 29, 2015 год — 27, 2016 год — 4 (без учета выданных 26 предупреждений), за 6 месяцев 2017 года выдано 6 предупреждений

Если говорить о структуре нарушений, то она сложилась следующим образом.

В 2014 году основную долю — 13 дел (44,8%) занимали дела о нарушениях органами местного самоуправления пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции на рынке муниципальных перевозок пассажиров автомобильным транспортом, которые выразились в:

  • невнесении изменений в нормативные правовые акты в части исключения условия о недопущении к участию в конкурсе в случае наличия на момент объявления конкурса действующего договора на осуществление пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах с использованием тех же транспортных средств, которые содержатся в заявке на участие в конкурсе;
  • установлении излишних требований к заявкам участников открытых конкурсов на право заключения договоров использования регулярных муниципальных маршрутов;
  • заключении договоров использования регулярных муниципальных маршрутов без проведения открытых конкурсов.

Следующей группой дел о нарушениях статьи 15 Закона о защите конкуренции в 2014 году являются дела о нарушениях пункта 2 части 1 статьи 15 указанного закона — в 2014 году Астраханским УФАС России принято 10 решений (34,5% от общего количества нарушений данной нормы) о наличии указанного нарушения. Практически все нарушения данной нормы касаются установления органами местного самоуправления избыточных требований о предоставлении заявителем дополнительных документов для получения муниципальной услкуги «выдача градостроительных планов земельного участка».

В 2014 году 17,2 % (5 решений) от принятых решений о наличии нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции занимают решения о наличии в действиях органов местного самоуправления нарушений, выразившихся в предоставлении в безвозмездное пользование без проведения торгов земельных участков.

В 2014 году Астраханским УФАС было вынесено 1 решение (3,4%) о наличии нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции на рынке ритуальных услуг в части наделения муниипального унитарного предприятия функциями органа местного самоупраления в сфере погребения и похоронного дела.

Таким образом, в 2014 году Астраханским УФАС не рассмотривались обращения и не возбуждались дела по признакам нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции при предоставлении субсидий, а также финансировании в рамках государственных программ хозяйствующих субъектов.

В 2015 году, не смотря на то, что количество решений о наличии нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции осталось практически на том же уровне — 27 решений (2014 год — 29), структура нарушений, а также сегменты рынков на которых они были выявлены, значительно изменились.

В 2015 году 11 дел (40,7% от общего количества нарушений по данной статье) приходится на дела, по результатам рассмотрения которых органы местного самоуправления были признаны нарушившими часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части совмещения администрациями муниципальных образований области функций органа местного самоуправления по организации водоснабжения и водоотведения на территории муниципальных образований и функций хозяйствующего субъекта по предоставлению коммунальных услуг населению.

В 2015 году 2 решения (7,4%) было принято о наличиии нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях органа местного самоуправления в части непроведения конкурса по выбору управляющей организации для управления многоквартирными домами.

В 2015 году 1 нарушение (3,7%) части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции   было установлено в связи с изданием органом местного самоуправления акта о предоставлении муниципальной услуги по предоставлению муниципального имущества в аренду  без проведения торгов.

В 2015 году 7,4%  нарушений (2 нарушения) приходится на нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно:

  • одно нарушение выразилось в заключении администрацией муниципального образования договора аренды земельного участка без проведения соответствующей процедуры торгов (против 5-ти аналогичных решений в 2014 году);
  • одно нарушение выразилось в отказе Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от заключения договора водопользования с победителем аукциона на право заключения договора водопользования.

В 2015 году Астраханским УФАС России принято 2 решения о наличии в действиях Министерства образования и науки Астраханской области нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая актуальностьь данной проблемы, а также её дискусионность  указанные выше решения необходимо рассмотреть более подробно.

Дело №25-К-04-15. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 №295 была утверждена государственная программа РФ «Развитие образования» на 2013-2020 гг. В составе данной программы выделена подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей».

Постановлением Правительства РФ от 14.01.2014 №22  «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ  на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году» и Постановлением Правительства РФ от 14.04.2014 №289 «О предоставлении и  распределении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ на модернизацию региональных систем дошкольного  образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы РФ «Развитие образования» на 2013-2020 годы» утверждены порядок, сроки выделения и суммы субсидии на модернизацию региональных систем дошкольного образования.

Средства субсидии в сумме 11 060 107 были перечислены в бюджет Астраханской области на основании соглашения от 07.08.2014 №08.Т07.24.0698, дополнительного соглашения от 26.12.2014 №1 и заявки на перечисление субсидии из федерального бюджета.

В соответствии с Соглашением о предоставлении субсидии на иные цели от 17.12.2014 №433 и приказа министерства образования науки Астраханской области от 14.11.2014 №684 «О выделении финансовых средств» средства субсидии, полученные из федерального бюджета, были предоставлены в качестве субсидии на иные цели Государственному автономному научному учреждению Астраханской области «Институт развития образовательных технологий» (далее – ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий», Учреждение).

ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий»  создан во исполнение постановления Правительства Астраханской области от 04.05.2011 №125-П, его учредителем является министерство образования и науки Астраханской области.

В силу требований пункта 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» обязано совершать закупки в соответствии с правилами и общими принципами, установленными Законом о закупках.

Положение о закупках товаров, работ и услуг ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» размещено в Единой информационной системе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – ЕИС) 26.07.2013.

23.12.2014 в ЕИС было размещено извещение о проведении запроса цен на приобретение системы обратной связи с игровым контентом. Начальная (максимальная) цена контракта составила 11 060 107 рублей, т.е. для закупки были использованы средства субсидии.

При этом, Законом Астраханской области от 19.12.2013 N 75/2013-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» выплата какой-либо субсидии ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» не предусмотрена.

При таких условиях, субсидия, предоставляемая Учреждению, является, по своей сути, государственной преференцией, и должна предоставляться в порядке и на условиях, определенных ст.19-20 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», т.е. с предварительного согласия антимонопольного органа.

Условия, предусмотренные частью 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции, в рассматриваемом случае отсутствуют.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной преференции в нарушение требований, установленных ст.19-21 Закона о защите конкуренции.

Распоряжением Правительства Астраханской области и Агентства по управлению государственным имуществом Астраханской области от 15.06.2015/11.06.2015 №81/453 путем реорганизации в форме слияния ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» и Государственного автономного образовательного учреждения Астраханской области дополнительного профессионального образования «Астраханский институт повышения квалификации и переподготовки» было образовано Государственное автономное образовательное учреждение Астраханской области дополнительного профессионального образования «Институт развития образования» (далее – ГА ОУ АО «Институт развития образования»).

Пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Главным распорядителем средств федеральной субсидии является министерство образования и науки Астраханской области.

В Законе Астраханской области от 19.12.2013 №75/2013-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2012 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрено выделение в 2014 году министерству образования и науки Астраханской области для целей предоставления субсидий некоммерческим организациям средств бюджета в размере 2 278,9 тыс. рублей без конкретизации, каким именно некоммерческим организациям и на какие цели будут выделены данные субсидии. Таким образом, в законе о бюджете не определено, что именно ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» станет получателем субсидии.

В соответствии с п.5 ст.4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с п.1.4 Устава ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» данная организация вправе заниматься приносящей ей доход деятельностью, следовательно, данная организация является хозяйствующим субъектом в понимании ст.4 Закона о защите конкуренции.

Из положений п.20 ст.4 Закона о защите конкуренции следует, что государственные или муниципальные преференции – это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Субсидия, предоставляемая ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий», является, по своей сути, государственной преференцией, предоставляемой министерством образования и науки Астраханской области, и должна предоставляться в порядке и на условиях, определенных ст.19-20 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, Комиссией Астраханского УФАС было принято решение о том, что министерство образования и науки Астраханской области, передав Соглашением о предоставлении субсидии на иные цели от 17.12.2014 №433 и приказом министерства образования науки Астраханской области от 14.11.2014 №684 «О выделении финансовых средств» средства субсидии, полученные из федерального бюджета по подпрограмме «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы РФ «Развитие образования» на 2013-2020 годы», в качестве субсидии на иные цели Государственному автономному научному учреждению Астраханской области «Институт развития образовательных технологий», нарушило пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. На момент вынесения решения по делу средства субсидии были израсходованы.

Дело №26-К-04-15. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 №297 была утверждена государственная программа РФ «Доступная среда» на 2011-2015 гг.

Министерству образования и науки Астраханской области в рамках Соглашения от 24.10.2014 №07.G65.24.0178/02-02-093, заключенного между Министерством образования и науки РФ и Правительством Астраханской области, и дополнительного соглашения к нему от 26.12.2014 №1  в 2014 году была предоставлена субсидия из федерального бюджета на проведение мероприятий по формированию в субъектах РФ сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов.

Сумма субсидии составила 82 505 500 рублей.

В соответствии с Соглашением от 31.12.2013 №49и, дополнительным соглашением к нему от 25.12.2014 средства субсидии, полученные из федерального бюджета, были предоставлены в качестве субсидии Государственному автономному научному учреждению Астраханской области «Институт развития образовательных технологий» (далее – ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий», Учреждение).

ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий»  создан во исполнение постановления Правительства Астраханской области от 04.05.2011 №125-П, его учредителем является министерство образования и науки Астраханской области.

В силу требований п.1 ч.2 ст.1 Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» обязано совершать закупки в соответствии с правилами и общими принципами, установленными Законом о закупках.

Положение о закупках товаров, работ и услуг ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» размещено в Единой информационной системе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – ЕИС) 26.07.2013.

23.12.2014 в ЕИС были размещены следующие документы:

- извещение о проведении запроса предложений на поставку оборудования (универсального аппаратно-программного комплекса в составе интерактивного дисплея, камеры высокой четкости). Начальная (максимальная) цена контракта составила 32 505 500 рублей;

-  извещение о проведении запроса предложений на поставку оборудования (универсального аппаратно-программного комплекса в составе цифровой лаборатории и портативного компьютерного устройства). Начальная (максимальная) цена контракта составила 50 000 000 рублей

При этом, Законом Астраханской области от 19.12.2013 N 75/2013-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» выплата какой-либо субсидии ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» не предусмотрена.

При таких условиях, субсидия, предоставляемая Учреждению, является, по своей сути, государственной преференцией, и должна предоставляться в порядке и на условиях, определенных статьями 19-20 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), т.е. с предварительного согласия антимонопольного органа.

Условия, предусмотренные ч.4 ст.19 Закона о защите конкуренции в рассматриваемом случае отсутствуют.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной преференции в нарушение требований, установленных ст.19-21 Закона о защите конкуренции.

Распоряжением Правительства Астраханской области и Агентства по управлению государственным имуществом Астраханской области от 15.06.2015/11.06.2015 №81/453 путем реорганизации в форме слияния ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» и Государственного автономного образовательного учреждения Астраханской области дополнительного профессионального образования «Астраханский институт повышения квалификации и переподготовки» было образовано Государственное автономное образовательное учреждение Астраханской области дополнительного профессионального образования «Институт развития образования» (далее – ГА ОУ АО «Институт развития образования»).

Пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Главным распорядителем средств федеральной субсидии является министерство образования и науки Астраханской области.

В Законе Астраханской области от 19.12.2013 №75/2013-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2012 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрено выделение в 2014 году министерству образования и науки Астраханской области для целей предоставления субсидий некоммерческим организациям средств бюджета в размере 2 278,9 тыс. рублей без конкретизации, каким именно некоммерческим организациям и на какие цели будут выделены данные субсидии. Таким образом, в законе о бюджете не определено, что именно ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» станет получателем субсидии.

В соответствии с п.5 ст.4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с п.1.4 Устава ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий» данная организация вправе заниматься приносящей ей доход деятельностью, следовательно, данная организация является хозяйствующим субъектом в понимании ст.4 Закона о защите конкуренции.

Из положений п.20 ст.4 Закона о защите конкуренции следует, что государственные или муниципальные преференции – это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Субсидия, предоставляемая ГАНУ АО «Институт развития образовательных технологий», является, по своей сути, государственной преференцией, предоставляемой министерством образования и науки Астраханской области, и должна предоставляться в порядке и на условиях, определенных ст.19-20 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, Комиссий Астраханского УФАС принято решение о том, что министерство образования и науки Астраханской области, передав Соглашением от 31.12.2013 №49и, дополнительным соглашением к нему от 25.12.2014 средства субсидии, полученные из федерального бюджета по государственной программе РФ «доступная среда» на 2011-2015 годы», в качестве субсидии на иные цели Государственному автономному научному учреждению Астраханской области «Институт развития образовательных технологий», нарушило пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Средства субсидии на момент рассмотрения дела были израсходованы.

В 2016 году Астраханским УФАС России было принято 4 решения о фактах нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, из них:

  • 1 нарушение Правительством Астраханской области пункта 2 части 1 статьи 15, выразившееся в принятии актов, которыми были перераспределены доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов в отсутствие правовых оснований для подобного пересмотра;
  • 2 нарушения администрациями муниципальных образований «Лиманский район» и «Ахтубинский район» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые выразились в закреплении за муниципальными унитарными предприятиями объектов водоснабжения и водоотведения  на праве хозяйственного ведения в нарушение порядка, установленного Федеральным законом от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и Федеральным законом от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
  •  1 нарушение администрацией муниипального образовя «Харабалинский район» пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое выразилось в издании распоряжения от 29.05.2015 №358-р «О присвоении статуса «Приоритетный инвестиционный проект Харабалинского района», которым в нарушение порядка предоставления преференции, установленного статьями 19-20 Закона о защите конкуренции, ООО «Агропромышленный комплекс «Астраханский» были уменьшены базовые размеры арендной платы за пользование земельными участками на 90%.

Как было указано выше, за 6 месяцев 2017 года Астраханским УФАС России было выдано 6 предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно статьи 15 Закона о защите конкуренции, из которых:

  • 1 нарушение выразилось в издании Министерством образования и науки Астраханской области распоряжения, которым в нарушение требований части 1 статьи 98 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», частей 2 и 5 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»Автономному общеобразовательному учреждению Астраханской области «Центр дистанционного образования» переданы полномочия по созданию, формированию и ведению государственной автоматизированной информационной системы «Контингент»;
  • 3 нарушения выразились в предоставлении администрациями муниципальных образований права пользования недвижимым имуществом (земельные участки, объекты водо и тепло-снабжения) без проведения соответствующих процедур;
  • 1 нарушение выразилось в организации ГБУ Астраханской области «Управление по экспертизе, учету и анализу обращения средств медицинского применения» не предусмотренной действующими нормативными правовыми актами закупочной деятельности в отношении медицинских организаций Астраханской области (указание использовать только направленные в адрес подведомственных организаций перечней дезсредств без возможности их изменения и дополнения);
  • 1 нарушение выразилось в издании администрацией МО «Приволжский район» постановления о закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления за МБУ «Дирекция ЖКХ Приволжского района»  в нарушение требоаний части1 и части 3 статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении» и части3 статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Ретроспективный анализ выявленных нарушений статьи 15 Закона о защитое конкуренции показал, что выбор адекватной формы расходов при финансировании тех или иных расходных обязательств имеет важное практическое значение. Особого внимания заслуживает в связи с этим проблема разграничения механизмов субсидирования и государственного (муниципального) заказа, размещаемого в соответствии с Федеральным законом от 05.04.13 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

 Как механизм размещения государственного (муниципального) заказа, так и механизм субсидирования используются публичным субъектом при взаимодействии с иными субъектами экономической деятельности, как коммерческими, так и некоммерческими, для решения публичных задач. Причем благодаря указанным механизмам иные субъекты экономической деятельности получают доступ к публичному ресурсу, а это, в свою очередь, с конституционно-правовых позиций предполагает необходимость соблюдения принципа добросовестной конкуренции. Так, например, конкуренция признается одним из принципов размещения государственного (муниципального) заказа (статья 8 Закона N 44-ФЗ), тогда как субсидии также предоставляются по итогам отбора на основании установленных критериев, соответствие которым позволяет организации претендовать на получение субсидии (например, подпункт 1 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации; далее - БК РФ). Конкуренция имеет место и между некоммерческими организациями, претендующими на право оказания государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, на получение субсидий.

При этом в БК РФ отсутствует определение понятия субсидии, содержание которого позволило бы выделить признаки субсидирования, отличающие данную форму расходов в том числе и от оплаты государственного (муниципального) заказа. Напротив, действующее законодательство предусматривает, что бюджетные ассигнования, например на оказание государственных (муниципальных) услуг, могут расходоваться в форме оплаты государственного (муниципального) заказа (абзац второй статьи 69.1, абзац третий статьи 70 БК РФ) и в форме предоставления субсидий (абзацы третий, четвертый статьи 69.1 БК РФ).

Большинство споров возникает в связи с тем, что вместо размещения государственного (муниципального) заказа органы исполнительной власти утверждают акты о предоставлении учреждениям либо государственным (муниципальным) предприятиям субсидий, что, по мнению антимонопольных органов, ограничивает доступ других организаций на рынок оказания услуг и нарушает положения Федерального закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Суды, разрешая такие споры, пытаются обосновать, в каких случаях должен размещаться государственный (муниципальный) заказ, а в каких допустимо субсидирование, сравнивая указанные механизмы формально-юридически, а также анализируя фактически складывающиеся между частным и публичным субъектами отношения.

 По мнению антимонопольных органов, предоставляя субсидию определенным организациям (например, муниципальным унитарным предприятиям), органы исполнительной власти ограничивают конкуренцию. Так, заместитель начальника Контрольно-финансового управления Федеральной антимонопольной службы Е.А. Рыбаченко отмечает, что деятельность в сферах жилищно-коммунального хозяйства, ритуальных услуг, транспортного обслуживания, общественного питания, содержания и благоустройства территорий, охранных услуг, образовательных услуг возможна посредством привлечения частных предприятий на конкурсной основе  (Баженова О.И. Судьба муниципальных предприятий в условиях реализации "дорожной карты" развития конкуренции: обзор материалов "круглого стола" // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 75.).

 Статья 78 БК РФ формально-юридически не определяет, в каком размере могут быть предоставлены субсидии, что дает основания для вывода о возможности полного покрытия затрат организации, связанных с осуществлением субсидируемой деятельности.

Однако при этом принципиально важно, что в рамках статьи 78 БК РФ речь идет именно о возмещении затрат, поскольку отношения субсидирования лишены эквивалентно-стоимостной основы. И даже в случае покрытия всех расходов (затрат) это всего лишь возмещение расходов, а не цена приобретаемых товаров, работ, услуг, включая прибыль. Принимая во внимание, что государственные (муниципальные) предприятия являются коммерческими организациями, деятельность которых направлена на извлечение прибыли, следует признать обоснованными выводы антимонопольных органов о необходимости размещения государственного (муниципального) заказа, если речь идет об обеспечении государственных (муниципальных) нужд.

По смыслу статьи 24 Закона N 44-ФЗ осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) относится к неконкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Между тем закупки у единственного поставщика хотя и имеют свои особенности, однако в любом случае, в отличие от субсидирования, направлены на обеспечение государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах, услугах на эквивалентно-стоимостной основе.

Таким образом, механизмы государственного (муниципального) заказа и субсидирования обеспечивают решение различных задач публичного субъекта и имеют разное предназначение. Если размещение государственного (муниципального) заказа обеспечивает потребности в товарах, работах, услугах самого публично-правового образования, хотя бы и в целях последующего оказания на этой основе государственных (муниципальных) услуг, такая потребность по общему правилу может быть удовлетворена лишь в рамках конкурентного механизма закупки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. В свою очередь субсидирование, в отличие от механизмов государственного (муниципального) заказа, направлено на стимулирование производителей товаров, работ, услуг и оказание им финансовой поддержки с целью обеспечения их заинтересованности в осуществлении публично-значимой деятельности и достижении публично-значимого эффекта (повышение урожайности сельскохозяйственных культур, улучшение качества перевозок и т.д.).

Представляется, что именно разным предназначением указанных механизмов объясняется и установление различных критериев отбора субъектов экономической деятельности для целей предоставления субсидий и для целей размещения государственного (муниципального) заказа. Так, в случае использования механизма государственного (муниципального) заказа отбор поставщиков осуществляется через критерии, характеризующие товары, работы, услуги, то есть через объект закупки (статья 32 Закона N 44-ФЗ), поскольку фактически в данном случае происходит отбор не организации, а объекта закупки - товара, работы, услуги, которые эта организация может предложить. При этом требования к организации (субъекту), закрепленные в статье 31 Закона N 44-ФЗ, являются едиными для всех участников закупки.

Напротив, отбор за право получения субсидии осуществляется через критерии, установленные органом исполнительной власти для субъекта - организации, претендующей на получение субсидии. Причем дискреция органов исполнительной власти формально-юридически в этой части законодателем не ограничена, следовательно, критерии могут различаться, что объясняется использованием механизма субсидирования в качестве инструмента, обеспечивающего решение публичной задачи путем поддержания и повышения заинтересованности уже работающих на ее решение инициативных субъектов, а это в свою очередь приводит к дифференциации критериев отбора получателей субсидии в зависимости от параметров соответствующей публичной задачи. Тем самым соблюдение принципа добросовестной конкуренции в рамках механизма субсидирования обеспечивается равными возможностями экономических субъектов к соблюдению тех критериев, которые откроют им доступ к оказанию со стороны публичного субъекта финансовой поддержки.

В то же время в случае размещения государственного (муниципального) заказа фактически происходит отбор товара, работы, услуги. Следовательно, в целях поддержания добросовестной конкуренции требования к организациям, претендующим на участие в конкурсе для заключения государственного (муниципального) контракта, должны быть едиными и обоснованно определяются на уровне закона.

Если разграничение государственного (муниципального) заказа и субсидирования автономных и бюджетных учреждений на выполнение задания формально-юридически возможно проводить с учетом установленных законодателем признаков государственного (муниципального) задания, то провести различия между государственным заказом и финансированием учреждений на иные цели (абзац второй пункта 1 статьи 78.1 БК РФ) еще более затруднительно. Абзац второй пункта 1 статьи 78.1 БК РФ не предполагает наличие критериев отбора организации. В данном случае из закона не следует, что должен проводиться конкурс в связи с предоставлением субсидий на иные цели. Это порождает многочисленные проблемы в части использования данного инструмента для решения тех публичных задач, в решении которых могли бы принимать участие и другие субъекты, оказывающие соответствующие услуги.

Подобная ситуация вызвана противоречивым статусом учреждений, которые, с одной стороны, созданы для осуществления функций публичного субъекта, а с другой - осуществляют хозяйственную деятельность, признаваясь равноправными участниками рынка соответствующих услуг. Следовательно, возникает проблема обеспечения их конкуренции с иными организациями, претендующими на оказание таких услуг.

Таким образом, отсутствие в действующем законодательстве понятия формы расходов бюджета приводит к тому, что на практике возникают проблемы подмены одной формы расходов другой, применение которой вызывает вопросы с точки зрения ее адекватности складывающимся экономическим отношениям. Прежде всего это касается разграничения механизмов государственного (муниципального) заказа, с одной стороны, и субсидирования производителей товаров, работ, услуг либо автономных и бюджетных учреждений - с другой. Представляется необходимым уточнение в этой части нормативного регулирования с учетом следующих моментов.

Возможность получения бюджетных средств коммерческими организациями, осуществляющими деятельность в целях извлечения дохода, с конституционно-правовых позиций должна предваряться использованием конкурентных процедур независимо от того, предоставляются ли эти средства в целях оказания услуг в пользу третьих лиц, обеспечения государственных (муниципальных) нужд либо поддержки и стимулирования таких организаций. В то же время необходимо учитывать, что механизмы государственного (муниципального) заказа и субсидирования имеют разное предназначение.

Если размещение государственного (муниципального) заказа обеспечивает потребность в товарах, работах, услугах самого публично-правового образования, хотя бы и в целях последующего оказания на этой основе государственных (муниципальных) услуг, такая потребность по общему правилу может быть удовлетворена лишь в рамках конкурентного механизма закупки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. В свою очередь, субсидирование, в отличие от механизмов государственного (муниципального) заказа, направлено на стимулирование производителей товаров, работ, услуг и оказание им финансовой поддержки с целью обеспечения их заинтересованности в осуществлении публично значимой деятельности и достижении публично значимого эффекта.

В связи с этим отличаются критерии конкурсного отбора организаций для целей заключения государственного (муниципального) контракта и для получения субсидии. В случае размещения государственного (муниципального) заказа конкурс в целях заключения государственного (муниципального) контракта осуществляется по критериям, характеризующим объект закупки - товары, работы, услуги. В то же время отбор организаций, претендующих на получение субсидии, проводится посредством определения органами исполнительной власти критериев, характеризующих субъект - получателя субсидии.

Изменение типологии государственных (муниципальных) учреждений и признание за бюджетными и автономными учреждениями статуса самостоятельных, обособленных от публично-правовых образований субъектов экономической деятельности предопределяют применение конкурентных способов их привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг.

Как показывает анализ практики Астраханского УФАС России в части выявления нарушений требований статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями в том числе при предоставлении субсидий, а также финансирования в рамках государственных программ хозяйствующих субъектов  за период 2014 - 1 полугодие 2017 года, а также учитывая мнение специалистов по данной теме, проблема остается актуальной.

Небольшое количество обращений субъектов предпринимательской деятельности о фактах нарушений в данной сфере, на мой взгляд, объясняется крайне низкой информированностью как хозяйствующих субъектов, желающих получить субсидию, так и населения, для удовлетворения потребностей которого, в конечном счете, предполагается осуществлять субсидирование того или иного хозяйствующего субъекта.

Информация о предполагаемом выделении субсидий, как правило, формально публикуется в открытых источниках, однако, эти источники (если это СМИ) зачастую имеют очень небольшой тираж или зону вещания, определенную границами муниципального образования, либо размещаются на сайтах соответствующих государственных или муниципальных органов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, где информация размещена так, что для её получения необходимо пройти множество ссылок.

Для решения проблемы низкой информационной составляющей предлагается следующее:

  • органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления размещать информацию о предполагаемом выделении субсидий (с обязательным указанием суммы и получателя субсидии) не менее чем в трех СМИ (печатном, ТВ-вещание, радио-вещание) и не менее чем за 3 месяца до принятия решения о выделении субсидии;
  • органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления размещать информацию о предполагаемом выделении субсидий (с обязательным указанием суммы и получателя субсидии) на официальном сайте органа в отдельном разделе «О выделении субсидий»;
  • органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления проводить обязательное публичное обсуждение (публичные слушания) по вопросам предоставления государственных (муниципальных) субсидий с обязательным участием представителей надзорных органов, территориальных органов ФАС России, уполномоченного при Президенте  РФ по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, представителей отраслевых ассоциаций, СМИ;
  • внести в Федеральный закон №135-ФЗ «О защите конкуренции» изменения в части введения обязательного уведомления органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления антимонопольного органа  о принятии решения о предоставлении субсидии конкретному субъекту;
  • внести соответстующие изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного соблюдения требований антимонопольного законодательства при предоставлении субсидий хозяйствующим субъектам (в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).